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立法禁打“擦边球” 公园姓“公”要迈几道坎儿

2013年前3季度从公园的性质来看，开放性的大型森林公园和湿地公园，单纯靠门票收入可能不足以满足其维护成本，所以更多的私人会所是建立在这种大型的森林公园和湿地公园内……

中国园林5月17日消息：日前，住房和城乡建设部下发《关于进一步加强公园建设管理的意见》，引发一段限期整改热潮。面对劈头盖脸的指责和处罚，被曝光的公园表示，此做法是为弥补公园管理维护成本的不足。这一说法到底能否站得住脚？如何确保公园管理维护费用的收支平衡？怎样才能恢复公园姓 公 本色？如何在法律上进一步对此现象进行规范？且看各方说法。

南京市中山陵园内建有龙景国品会所；北京的红领巾公园内，健一公馆占据了整个公园约五分之一的地方 最近，公园被高档餐厅、私人会所等占用的情况频频在媒体上曝光，公园、私人会所，两种本不相干的事物就这样莫名其妙的关联到一起。

加大财政投入

华东理工大学公共管理学院教授 龚秀全

高档餐厅、私人会所等是只能为权贵提供高档消费服务的场所，属于私人利益，而公园涉及公共利益。在公园开办此类会所，一方面会侵犯公众利益，另一方面会产生腐败的不良风气，相比较之下，后者影响更加恶劣。

从公园的性质来看，开放性的大型森林公园和湿地公园，单纯靠门票收入可能不足以满足其维护成本，所以更多的私人会所是建立在这种大型的森林公园和湿地公园内，而非城市中一般的小型休闲公园。因此，政府加大财政投入就十分必要，要保障公园日常管理和维护。如果地方政府的财力不够，公园一定要通过向外承包经营来填补亏空的话，即便已经得到政府审批，之前也应召开听证会，告知老百姓建立会所的必要性，并把决定权交给百姓。长花党参

不可否认，在公园内建设一些与市民休闲需求相关的配套设施有一定的合理性，但是这些服务性配套设施必须要服务于公园大部分游客所需的一般性日常需求，也必须是大众消费。而高档餐厅和私人会所提供的服务性质和内容与一般性配套设施大不相同，会所中的高档餐饮、住宿和娱乐设施并非游玩公园的必要项目，更非一般老百姓消费得起，因此性质也就完全不同。公园管理方不能巧立名目，以建立服务性配套设施为借口向政府提出申请。这种情况一旦出现，监管部门一定不能抱有 一切存在就是合理 的毛缘薹草想法任其发展，对于 挂羊头卖狗肉 的公园必须强行查处，以免产生更大的社会矛盾。

公开成本构成

中国社科院旅游研究中心特约研究员 刘思敏

城市公园分为不同的经营模式。一种是谁享受谁来承担公园管理和维护成本，这种模式是合理的，但是由于百姓对高价门票较为抵触，游人寥寥无几会导致公园既难以获得经济效益，又难以获得社会效益。而另一种则是在地方政府财政投入难以支撑的情况下，公园采取一种折中的方式，即在低价或免费的情况下，把公园里的部分土地用作商业开发，以弥补政府财政投入和维护成本不足。从理论上讲，政府和商业开发各掏一部分钱是一种混合型的盈利模式，能够对公园的成本起到补充作用。因此如果能在懂得经营的情况下，适当引入一些商业模式，在中等发达地区是可以采纳的。但是，必须强调的一点是，具体到某一个个案而言，一定要具体情况具体分析。要根据各地方的发展状况特别是财政收入状况、公园本身的面积、公园周边商业开发项目、配套设施等不同情况，选择不同的模式。如果地方政府的财政支持能力非常强，而公园周边已经有了很多商业设施，那公园内就不应该再有私人会所这一类设施。特别是在公园面积比较小的情况下，如果私人会所等商业设施的面积占到了公园的一半了，那么公众利益就会被侵吞，这便是舍本逐末。

为了免费或者低价门票而让渡一部分社会利益来获取商业利益无可厚非，但是由于公园是公共福利，商业开发一旦过度势必会损害公园的公益性和社会利益，因此，不能突破公益性底线是公园一定要掌握的原则，商业开发也只能是成本的补充。从这一角度而言，商业开发对于个别公园是可行的，但是对于绝大多数公园是不可行的。

此外，对于引入商业模式来弥补维护成本的公园，可以要求狼毒属公园将其成本构成进行公开，以加强群众对公园预算的监控，保证财政的透明度。这样一来，商业设施所占面积能产生多少效益、可以弥补多少维护成本等问题，大家都可以进行评估和判断了。

总之，公园的模式可以多样化，但是一定要突出其公益性，并及时将成本构成予以公开。

立法禁打 擦边球

北京颐和中鸿律师事务所律师 陈枝辉

从政策来讲，公园属于社会公益事业的一种，绝对不允许变为商业用地，政府部门一般也不会批准把公园用地改为商业用地。但在现实中，公园可能会以成立公司的名义，向政府部门申请建设用地并获得审批。由于成立公司需要办公场所，公园恰恰愿意为其提供一个租赁合同，因此，在公司设立的环节中，公司在法律上没有问题，但是在项目建成后的实际运营中， 挂羊头卖狗肉 的情况就出现了，公司变成了私人会所，这明显违背了公园公益事业的属性。

公园的管理部门在拿着财政拨款之余，建立起自己的 小金库 ，为了盈利忽视对公园环境和公共利益的考量。实际上，各地方的公园管理条例有相关禁止性规范，但对于哪块地可以出租、用于经营哪些项目等问题，规定得并不详细。因此，从相关规定上产生最强力膨胀的油墨包括几个长份子链和1条非常短的份子链来讲，公园的这种做法是打了 擦边球 。

针对这种现象，住建部前几天发布了《关于进一步加强公园建设管理的意见》，其中明确提出，严禁在公园内设立为少数人服务的会所、高档餐馆、茶楼等；严禁利用 园中园 等变相经营。该意见有一定约束力，也提出了一个明确的大原则，但由于它属于部门规章，不是法律和行政法规，其约束效力颇有争议。对此，还是应该从更高的法律层面，建立相关法律或行政法规，禁止公园内设立私人会所这类经营性项目。

公共权力膨胀

中国人民大学社会学教授 周孝正

公园被私人会所等专门为有钱人提供高档消费的场所占用，这是公共权力的膨胀。公园具有公益属少药八角性，是全体百姓公共活动的场所，理所当然属于全体百姓。可是公园的管理方为了创造经济效益，在享受着公共财政补贴的同时，占用公共用地建立私人享受的高档消费场所，这种做法是以权谋私，侵犯了公众的利益，可以说是腐败。

有的公园称，这么做是为了弥补成本不足。这种说法实际上是为自己用公众资源谋一己私利找借口。对于维护管理成本的问题，公园事前应对政府的投入进行评估，如果财政投入不足，可以打报告提出财政申请。这部分钱自然由纳税人来负担，而绝不能私自占用百姓的公共资产进行创收。

面对舆论监督，有关部门不予回应、消极处理，未尽到管理。应呼吁政府积极依法治国，对于现有的私人会所入驻公园的情况进行彻查，要求私人会所立即停止营业，归于国有，并对相关人予以处治。

推荐阅在与康涅狄格大学的机械工程师Dianyun Zhang教授合作的进程中读：

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(来源：中国消费者报)

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